(JNS) Der Verfassungs-, Gesetzes- und Justizausschuss der Knesset debattiert über einen Gesetzentwurf, der die Rolle des Generalstaatsanwalts grundlegend neu definieren würde.
Der von den Abgeordneten Simcha Rothman, Ohad Tal und Michal Waldiger von der Partei Religiöser Zionismus eingebrachte Entwurf sieht vor, das Amt des Generalstaatsanwalts in drei Funktionen aufzuteilen – einen juristischen Regierungsberater, einen Generalstaatsanwalt (Prosecutor General) und die rechtliche Vertretung vor Gericht. Das Gesetz zielt darauf ab, institutionelle Interessenkonflikte in der derzeitigen Struktur zu reduzieren und die Machtkonzentration in den Händen einer einzelnen Person zu beseitigen.
Das Amt des Generalstaatsanwalts würde im Wesentlichen als Rechtsberater der Regierung neu definiert (zufällig der aktuelle hebräische Titel des Amtes). Der Gesetzentwurf stellt klar, dass der Generalstaatsanwalt das Kabinett in rechtlichen Fragen beraten würde – auf Anfrage des Kabinetts oder der Minister.
Die Aufgabe des Generalstaatsanwalts bestünde darin, der Regierung zu helfen, ihre Ziele und politischen Vorhaben zu erreichen, und er oder sie wäre verpflichtet, rechtliche Optionen dafür vorzuschlagen. Die Rechtsauffassung des Generalstaatsanwalts wäre nur dann bindend, wenn sie durch eine Kabinettsentscheidung angenommen wird. Dieser bindende Charakter würde sich jedoch nur auf die Exekutive beziehen, nicht auf die Knesset oder den Staatlichen Rechnungsprüfer. Der Justizminister würde den Generalstaatsanwalt beaufsichtigen und wäre gegenüber dem Kabinett verantwortlich.
Die zweite Funktion wäre der Generalstaatsanwalt im strafrechtlichen Sinne (Prosecutor General), der vom Justizminister mit Zustimmung des Verfassungs-, Gesetzes- und Justizausschusses der Knesset ernannt würde. Zu seinen Aufgaben würden strafrechtliche Ermittlungen und Anklagen gehören.
Schließlich wäre der Justizminister für die Ernennung von Rechtsvertretern verantwortlich, die die Regierung vor Gericht vertreten. Zu deren Aufgaben gehörten die Einleitung zivil- oder verwaltungsrechtlicher Klagen des Staates und dessen Vertretung in solchen Fällen. Diese Rechtsvertreter würden vom Justizminister beaufsichtigt – nicht vom Generalstaatsanwalt. Die Regierung hätte die Möglichkeit, ihren Rechtsbeistand zu ersetzen, wenn schwerwiegende Meinungsverschiedenheiten ihn an einer effektiven Vertretung der Position der Regierung hindern.
Durch kein Gesetz definiert
Die derzeitigen Befugnisse des Generalstaatsanwalts sind höchst ungewöhnlich und selbst in demokratischen Staaten einzigartig. Nach Angaben des israelischen Juristen Eitan Levontin: „So etwas gibt es, meines Wissens, nirgends sonst. Die rechtliche Situation in Israel ist nicht eine Minderheitsmeinung, sondern eine Einzelmeinung, und es scheint mir, dass ein Abgrund – nicht nur eine Meinungsverschiedenheit – zwischen ihr und der Rechtslage in jedem vergleichbaren Land liegt.“
Die Befugnisse des Generalstaatsanwalts sind durch kein Gesetz definiert und entwickelten sich ursprünglich aus der britischen Mandatsverwaltung. 1997 setzte die Regierung nach dem politischen Skandal um Bar-On/Hebron die Shamgar-Kommission ein. Die Kommission empfahl, dass die Regierung den Generalstaatsanwalt nur aus bestimmten Gründen absetzen dürfe, darunter eine Unfähigkeit zur Zusammenarbeit. Die Regierung akzeptierte die Schlussfolgerungen des Shamgar-Berichts.
Im Laufe der Jahrzehnte wuchsen die Befugnisse des Generalstaatsanwalts stetig. In den frühen Jahren des Staates sahen sich die Generalstaatsanwälte verpflichtet, die Position der Regierung vor Gericht loyal zu vertreten. Bemerkenswert ist, dass der Oberste Gerichtshof 1993 im Fall Deri die Auffassung von Premierminister Jitzhak Rabin zur Entlassung von Innenminister Arye Deri nicht anhörte, weil der Generalstaatsanwalt sich weigerte, diese zu verteidigen. Richter Eliyahu Matza erklärte, dass „der Premierminister, bei allem gebotenen Respekt, zu diesen Punkten überhaupt nicht gehört werden könne.“
Die derzeitige Generalstaatsanwältin Gali Baharav-Miara weigert sich häufig, die Position der Regierung vor Gericht zu verteidigen. In einem bemerkenswerten Fall 2024 lehnte sie es ab, die Ernennung von Odelia Minnes zur kommissarischen Vorsitzenden der Zweiten Fernseh- und Rundfunkbehörde zu verteidigen, und verweigerte gleichzeitig Kommunikationsminister Shlomo Karhi das Recht auf unabhängigen Rechtsbeistand.
Der Oberste Gerichtshof erteilte Baharav-Miara daraufhin eine seltene Rüge und stellte fest, dass es keinen Grund gegeben habe, Karhi die Vertretung zu verwehren oder die Ernennung von Minnes aufzuheben. Der Fall Minnes verdeutlicht die Gefahr eines Generalstaatsanwalts ohne Kontrolle und das mögliche Missbrauchspotenzial, wenn er nicht demokratisch beaufsichtigt wird.
Das Urteil Deri 1993 ist zudem die einzige Quelle, die die Auffassung stützt, dass die Rechtsmeinung des Generalstaatsanwalts bindend sei. Der surreale Fall Orli Ben-Ari zeigt die Risiken auf, wenn ein Rechtsberater seine Meinung gewählten Amtsträgern aufzwingen kann. Im Dezember 2019, als die Amtszeit des Staatsanwalts Shai Nitzan endete, versuchte Justizminister Amir Ohana, Ben-Ari als seine kommissarische Nachfolgerin zu ernennen. Dieser Schritt wurde sofort und vehement von Generalstaatsanwalt Avichai Mandelblit abgelehnt, der die Ernennung als „extrem außerhalb der Grenzen der Zumutbarkeit“ und rechtlich fehlerhaft bezeichnete – faktisch nutzte er ein Vetorecht gegen die ministerielle Entscheidungsfreiheit.
Mandelblit argumentierte, dass der einzige geeignete und „zumutbare“ Kandidat sein Kollege, der stellvertretende Staatsanwalt für Strafsachen Shlomo Lamberger, sei. Nach einer Petition der Bewegung für gute Regierungsführung in Israel erließ der Oberste Gerichtshof wenige Minuten vor der geplanten Zeremonie einen einstweiligen Stopp der Ernennung. Aufgrund des immensen juristischen und öffentlichen Drucks zog Ben-Ari ihre Zustimmung zurück. Der Wunschkandidat des Ministers wurde so durch den Generalstaatsanwalt und die Gerichte blockiert. Der Vorfall verdeutlichte den unmittelbaren Konflikt zwischen Exekutivbefugnissen und der Macht des juristischen Establishments.
Der Regierung untergeordnet
Im deutlichen Gegensatz zum israelischen Modell ist der Generalstaatsanwalt in großen Common-Law-Ländern wie den USA, Kanada und dem Vereinigten Königreich in erster Linie politisch und der gewählten Regierung untergeordnet. In den USA ist der Attorney General Kabinettsmitglied, leitet das Justizministerium und dient nach dem Willen des Präsidenten – unterstützt von ihm unterstellten Rechtsexperten.
Auch im Vereinigten Königreich und in Kanada ist der Attorney General ein Minister der Krone (bzw. Kabinettsmitglied), der vom Premierminister ernannt und abgesetzt werden kann.
Diese politische Verantwortlichkeit stellt sicher, dass juristische Beratung zwar fachlich ist, aber nicht bindend – und dass die Regierung die endgültige Entscheidungsbefugnis behält und sich bei Bedarf anderen Rechtsrat einholen kann. Das unterscheidet sich grundlegend vom israelischen Modell, in dem der Generalstaatsanwalt als nicht gewählter juristischer Akteur fungiert, der Entscheidungen der Exekutive anfechten und faktisch ein Veto einlegen kann.
Übermäßige Macht
Shimon Nataf, Doktorand der Rechtswissenschaften an der Columbia University und ehemaliger juristischer Berater Rothmans, argumentiert, dass die Aufteilung der Rolle des Generalstaatsanwalts „entscheidend für die Rechtsstaatlichkeit und das Prinzip der Volkssouveränität“ sei.
Nataf kritisiert die derzeitige Struktur als „absurd“, weil der Generalstaatsanwalt zugleich als bindender Rechtsberater der Regierung und als oberster Strafverfolger fungiere, der Anklagen gegen Minister erheben kann. Diese Doppelfunktion konzentriere übermäßige Macht: dieselbe Person, die ein Strafverfahren gegen den Premierminister führe, könne „neben ihm in Kabinettssitzungen sitzen und juristischen Rat erteilen“.
Laut Nataf habe diese Vermischung von Befugnissen die „Glaubwürdigkeit der Strafverfolgung und das Vertrauen der Öffentlichkeit in sie“ beschädigt.
Die Aufteilung sei daher von „kritischer Bedeutung“ für zwei Hauptziele: die Wiederherstellung des Gleichgewichts der Macht „in den Händen der Volksvertreter“ und die „Entpolitisierung des Systems der Strafverfolgung“.
Öffentliches Vertrauen und Regierbarkeit
Im Gegensatz dazu argumentiert das linksorientierte, in Tel Aviv ansässige Forschungsinstitut Tachlith in einem an die Knesset übermittelten Memo, dass der Gesetzentwurf eine radikale, weitreichende Reform darstelle, der es an ausreichender fachlicher Vorbereitung mangele und die die Regierungsfähigkeit Israels gefährden könnte.
Laut Tachlith würde der Gesetzentwurf die Kontrolle der Regierung stärken und neue Amtsträger der amtierenden Regierung unterordnen. Das Institut behauptet, dieser Wandel bevorzuge Verantwortlichkeit und Kontrolle gegenüber Unabhängigkeit und Professionalität – und gefährde das Justizsystem, schwäche das öffentliche Vertrauen und untergrabe die Regierbarkeit.
Tachlith warnt vor der Schaffung eines politisch orientierten Generalstaatsanwalts ohne unabhängige Schutzmechanismen, der in Israels polarisiertem Umfeld zur Instrumentalisierung strafrechtlicher Verfahren führen könnte; vor einer ungerechtfertigten Trennung von Beratung und Vertretung, die natürlicherweise miteinander verbunden sind und für effektive Regierungsführung erforderlich; und vor einer Politisierung der Funktionen des Generalstaatsanwalts, die den unparteiischen Charakter des öffentlichen Dienstes stören, die Reibung mit den Gerichten erhöhen und letztlich zu Ineffizienz und stärkerer gerichtlicher Einmischung in Regierungsabläufe führen würde.
Elad Gil, Forschungsleiter bei Tachlith, sagte: „Ohne umfassende fachliche Vorbereitung und eine ernsthafte Auseinandersetzung mit den sensiblen Gleichgewichten zwischen Professionalität, Unabhängigkeit, Verantwortlichkeit und Staatlichkeit könnten Reformen dieses Ausmaßes erheblichen Schaden an der Effektivität der Regierung, der Funktionsweise der Rechtsinstitutionen und dem öffentlichen Vertrauen verursachen.“
Der vorgeschlagene Gesetzentwurf zielt darauf ab, institutionelle Konflikte zu lösen und das Machtgleichgewicht zugunsten gewählter Amtsträger wiederherzustellen. Während Befürworter argumentieren, dies sei entscheidend, um den „beispiellosen“ Einfluss eines nicht gewählten juristischen Akteurs zu beenden und die Verantwortlichkeit der Regierung sicherzustellen, warnen Kritiker, die Reform könnte das Rechtssystem politisieren und das Vertrauen der Öffentlichkeit beschädigen. Die zentrale Debatte dreht sich darum, ob eine stärkere politische Kontrolle die Volkssouveränität stärken oder gefährlich die Unabhängigkeit der wichtigsten Rechtsinstitutionen Israels untergraben würde.
