Der Kampf um die Justizreform in Israel geht weiter

(TPS) Während davon die Rede ist, das ursprünglich von der Regierung vorgeschlagene umfangreichere Justizreform auf Eis zu legen, hat ein Gesetzentwurf, der darauf abzielt, die “Angemessenheitsprüfung” des Gerichts für das Außerkraftsetzen von Gesetzen aufzuheben, letzte Woche die erste Lesung in der Knesset passiert und wird voraussichtlich diese Woche die zweite Lesung passieren.

Die dritte Lesung wird wahrscheinlich nächste Woche stattfinden. Danach wird der Gesetzentwurf in Kraft treten und der Oberste Gerichtshof wird nicht mehr in der Lage sein, Gesetze, Ernennungen oder andere Regierungsentscheidungen der Knesset auf der Grundlage subjektiver Kriterien der “Angemessenheit” zu beurteilen.

Die Angemessenheitsdoktrin nimmt im israelischen Rechtssystem einen besonderen Platz ein. Sie ist insbesondere ein Bestandteil des Verwaltungsrechts, der die Umstände regelt, unter denen Gerichte in administrative oder bürokratische Entscheidungsprozesse eingreifen können. Die Doktrin wurde von Richter Aharon Barak während seiner ersten Jahre als Richter am Obersten Gerichtshof vor fast 45 Jahren eingeführt.

Avi Bell, Juraprofessor an der Bar-Ilan-Universität und der Universität von San Diego, erklärte gegenüber dem Tazpit Pressedienst, dass die derzeitige Möglichkeit des Gerichts, Gesetze der Knesset aufzuheben, “nicht im Gesetz verankert ist, sondern vom Gericht nach Regeln erfunden wurde, die das Gericht nie vollständig artikuliert hat und die sich von Zeit zu Zeit eindeutig geändert haben”.

Das Gericht “hält sich sicherlich für befugt, jedes Gesetz zu streichen, das es aufheben möchte, einschließlich natürlich eines Gesetzes, das die ‘Angemessenheitsbefugnisse’ einschränken würde, die das Gericht in den 1980er und 1990er Jahren für sich selbst geschaffen hat”, erklärte er.

Das Gericht hat mehrere “ergebnisoffene Ausreden” für die Aufhebung von Gesetzen angeführt, “wie zum Beispiel eine unangemessene Motivation, eine unangemessene Diskussion in der Knesset und eine vage Kombination von Rechten”, fügte er hinzu. “Das Gericht könnte jede dieser Ausreden oder eine neue verwenden”, fügte er hinzu.

Bell meint: “Da der Oberste Gerichtshof und das offizielle juristische Establishment die gewählte Legislative und Exekutive offen missachten und sich offen gegen jeden Versuch auflehnen, ihrer Macht rechtliche Grenzen zu setzen, befindet sich Israel bereits in einer Verfassungskrise. Man kann nur hoffen, dass sie zur Vernunft kommen werden.”

Israelis blockieren den Eingang zum Hakirya-Stützpunkt in Tel Aviv, um gegen die Justizreform der Regierung zu protestieren, 18. Juli 2023. Foto: Tomer Neuberg/Flash90

Politische und rechtliche Verschiebungen

In den vergangenen 45 Jahren seit dem bedeutenden politischen Wandel, der als “Mahapach” oder Umwälzung nach dem Wahlsieg des ehemaligen Premierministers Menachem Begin im Jahr 1977 bekannt wurde, sind die Likud-Partei und ihre Verbündeten die führende politische Kraft in Israel geblieben. In dieser Zeit wurde eine beträchtliche Anzahl von Gesetzen vom Obersten Gerichtshof für ungültig erklärt, weil sie nicht dem Standard der “Angemessenheit” des Gerichts entsprachen.

Die Regierung und ihre Befürworter betrachten das Gericht als ein Überbleibsel einer früheren Ära, die heute durch die Dominanz einer linken Elite gekennzeichnet ist. Mit ihren 64 Mandaten und der Unterstützung von mindestens der Hälfte der fünf Millionen Wähler, die bei den israelischen Parlamentswahlen im vergangenen November ihre Stimme abgegeben haben, will die Regierung dieses Paradigma nun ändern.

Das Kohelet Policy Forum, ein konservativer israelischer Think-Tank, der eine wichtige Rolle bei den Reformen gespielt hat, kritisierte das Gericht in einer Veröffentlichung vom Februar mit dem Titel “Warum eine Justizreform unabdingbar ist” und stellte fest, dass “der Oberste Gerichtshof neue Rechtsgrundlagen erfunden hat, um die Angemessenheit von Regierungsmaßnahmen zu überprüfen und sogar Regierungsernennungen zu disqualifizieren”.

Kohelet erklärte, dass die Befugnis, Entscheidungen aufgrund ihrer subjektiven Angemessenheit für ungültig zu erklären, “unvorhersehbare und uneinheitliche Standards schafft, die von der Position der juristischen Person abhängen. Das Ergebnis ist ein Rechtssystem ohne vorhersehbare Regeln, in dem Entscheidungen entsprechend den persönlichen Positionen von Richtern oder Rechtsberatern getroffen werden.”

Siehe auch: Das Kohelet Forum hinter den Rechtsreformen

Kohelet betonte außerdem, dass die im Gesetzentwurf vorgeschlagene Aufhebung der Angemessenheitskriterien entgegen der landläufigen Meinung “weder eine gerichtliche Überprüfung verhindern noch zu einer Verletzung der Menschenrechte führen wird. Die meisten der wichtigsten Überprüfungsgründe im Verwaltungsrecht bleiben bestehen… Die Aufhebung der Angemessenheitskriterien verlangt vom Gericht, dass es Entscheidungen auf der Grundlage solider rechtlicher Gründe und nicht auf der Grundlage der gegensätzlichen Weltanschauungen oder Vorlieben der Richter überprüft, und überlässt die Wertentscheidungen den gewählten Beamten.”

Die Gegner der Justizreform sind jedoch der Meinung, dass die Einschränkung der Angemessenheitsdoktrin Israel näher an den Rand des Verfassungschaos bringen wird. Sie glauben, dass die Reformen Israels demokratischen Charakter, das Gericht und letztlich den Staat Israel schwächen werden.

Laut Moran Kandelshtein vom Center for Democratic Values and Institutions am Israel Democracy Institute werden die vorgeschlagenen Änderungen die Macht der Regierung stärken und die Macht der Wächter schwächen, während sie den Grundsatz der gegenseitigen Kontrolle untergraben.

Sie sagte gegenüber TPS, dass, wenn die Änderung angenommen wird, “das Gericht nicht in der Lage sein wird, unangemessene Ernennungen (z.B. von Ministern mit Vorstrafen) zu disqualifizieren, Entscheidungen über die Entfernung von Torwächtern aufzuheben

Sie erklärte gegenüber TPS, dass das Gericht im Falle einer Verabschiedung des Änderungsantrags nicht in der Lage sein wird, unangemessene Ernennungen (z. B. von Ministern mit Vorstrafen) zu verbieten, Entscheidungen über die Absetzung von Torwächtern (z. B. des Generalstaatsanwalts) aufzuheben oder in die Entscheidungen von geschäftsführenden Regierungen einzugreifen, die entgegen der durch ein Gerichtsurteil auferlegten Pflicht zur Zurückhaltung handeln.

Gleichzeitig erklärte sie gegenüber TPS: “Das [Gericht] hat davon abgesehen, zu bestimmen, ob es in der Lage wäre, eine solche Änderung zu disqualifizieren, wenn sie verabschiedet würde. Das heißt, [das Gericht] hat die Frage nach den Grenzen der verfassungsgebenden Gewalt der Knesset von der Frage nach der Fähigkeit des Gerichts, diese durchzusetzen, getrennt.”

Präsidentin des Obersten Gerichtshofs Ester Hayut. Foto: Yonatan Sindel/Flash90

Kontrolle und Gleichgewicht

Das Hauptargument gegen die vorgeschlagene Änderung, so Kandelshtein, “ist, dass sie die Grundsätze der gegenseitigen Kontrolle und der Rechtsstaatlichkeit, die grundlegende Merkmale eines demokratischen Staates sind, schwer verletzt.

Die Frage ist daher, ob diese Änderung vom Gericht als schwerwiegend genug angesehen wird, um sie in einem Präzedenzfall aufzuheben. Es muss davon ausgegangen werden, dass das Gericht, wenn andere Teile der Justizreform unmittelbar danach verabschiedet werden, die Änderung aus einer breiten Perspektive prüfen wird, da alle Änderungen eine ‘kumulative Wirkung’ auf das System der gegenseitigen Kontrolle in Israel haben.”

Ori Aharonson, Dozent an der juristischen Fakultät der Bar-Ilan-Universität, stimmte Kandelshtein zu und erklärte gegenüber TPS: “Es gibt keine breite Übereinstimmung oder Grundsatzdiskussion darüber, was die richtige Regelung wäre, wenn es um die Angemessenheit geht.”

Die Sorge, so Bell, gelte “eher dem Kontext und dem breiteren Projekt, das über dieses spezielle Gesetz hinausgeht”, und wenn der Änderungsantrag zur Angemessenheit angenommen werde, “wird dies ein Signal an die Koalition sein, dass dies möglich ist und sie weitermachen kann”.

Professor Bell wies diese Bedenken jedoch zurück und konzentrierte sich stattdessen auf den “übermäßigen richterlichen Aktivismus” des Gerichts und die “Angemessenheits”-Doktrin selbst.

“Andere Länder in der Welt haben Doktrinen mit ähnlichen Namen, aber einem anderen Inhalt”, erklärte er gegenüber TPS. Er verwies beispielsweise auf das Vereinigte Königreich, das eine “Angemessenheitsprüfung” nach dem Wednesbury-Verfahren durchführe, “mit dem das Gericht Verwaltungsentscheidungen aufhebt, die irrational, absurd oder willkürlich sind”.

In ähnlicher Weise, sagte er, “schlagen US-Gerichte willkürliche und willkürliche Entscheidungen nieder”. Er fuhr jedoch fort: “Diese Doktrinen haben nichts mit der israelischen Angemessenheitsdoktrin zu tun”.

Die Anwendung der Angemessenheitsdoktrin außerhalb bürokratischer Entscheidungen, auf politische Kernentscheidungen und die Handlungen gewählter Beamter ist laut Bell “einzigartig in der westlichen Welt und macht das israelische Gericht mächtiger und politischer als jedes andere Pendant in der demokratischen Welt.”

Der Oberste Gerichtshof, so Bell, “hat diese erfundene Macht genutzt, um Minister zu entlassen, Wahlergebnisse zu kippen, militärische Strategien und Taktiken zu hinterfragen, Steuern zu erhöhen und eine Reihe anderer Schritte zu unternehmen, die in anderen demokratischen Staaten undenkbar wären”.

Schlimmer noch, so Bell: “Die Angemessenheitsprüfung hat den Generalstaatsanwalt und die Rechtsberater (die das Barak-Gericht zu Rechtsaufsehern mit nur durch das Gericht selbst begrenzten Befugnissen gemacht hat) dazu gebracht, willkürlich Ernennungen, Budgets, Verordnungen und Militäroperationen zu blockieren und sogar unbegründete strafrechtliche Anklagen zu erfinden.”

Nach Bells Meinung ist eine Überprüfung der Angemessenheit überhaupt nicht erforderlich.

“Israel käme mit der Art von verwaltungsrechtlicher Überprüfung, wie sie im Rest der Welt angewandt wird, und den demokratischen Machtbeschränkungen, die das israelische Recht vor Baraks Revolution kennzeichneten, gut zurecht”, sagte er.

Die vorgeschlagene Gesetzgebung sei “extrem bescheiden”, fügte er hinzu.

“Es lässt die Angemessenheitsprüfung intakt, es sei denn, sie dient dazu, die Entscheidungen gewählter Regierungsvertreter zu hinterfragen”, erklärte er. “Israels Oberster Gerichtshof wäre immer noch das mächtigste Verwaltungsgericht in der westlichen Welt”.

Im Gegensatz zu den Behauptungen des Generalstaatsanwalts und der Rechtsberater würden die Befugnisse der israelischen Regierung auch nach der Verabschiedung eines Gesetzes, das die gerichtlich geschaffene Angemessenheitsdoktrin reformiert, begrenzt bleiben – sowohl nach dem Gesetz als auch weil sie den Wählern gegenüber rechenschaftspflichtig ist”, argumentierte er.

Illustration des Sitzungssaals des Obersten Gerichtshofs in Jerusalem. Foto von Nati Shohat/ Flash90.

Auswirkung auf die Demokratie?

Shimon Nataf, der Rechtsberater des Vorsitzenden des Knessetausschusses für Verfassung, Recht und Justiz, Simcha Rothman, erklärte gegenüber TPS: “Das Hauptproblem dieser einzigartigen und beispiellosen neuen ‘Angemessenheits’-Doktrin ist, dass sie nicht den üblichen rechtlichen Rahmen hat, der eine richtige oder falsche Antwort vorsieht. Sie ist so vage, dass die Richter jede beliebige Entscheidung treffen können, ohne ihre Entscheidung rechtlich begründen zu müssen.”

Wie Bell versuchte auch Nataf, Befürchtungen zu zerstreuen, dass das neue Gesetz das Gericht benachteiligen würde. “Nach der Verabschiedung des Gesetzes”, so Nataf, “wird das Gericht weiterhin über weitreichende Befugnisse zur Überprüfung von Verwaltungsentscheidungen verfügen und dabei die klassischen Überprüfungsinstrumente einsetzen. Dies wird ein unausgewogenes Gericht wieder ins Gleichgewicht bringen und die Öffentlichkeit in die Lage versetzen, die Politik innerhalb der Grenzen des Gesetzes zu bestimmen, wie es in allen bekannten westlichen Rechtssystemen üblich ist.”

In einem Leitartikel des Wall Street Journal stellte Bell fest: “Die Debatte über die Justizreform bewegt sich zwischen der Skepsis der Reformbefürworter gegenüber einem übermäßigen richterlichen Aktivismus, den sie als gefährlich für die Demokratie ansehen, und der Befürchtung der Reformgegner, dass die Justizreform, wie es das Journal ausdrückt, das Gleichgewicht ‘zu weit in Richtung einer parlamentarischen Vorherrschaft nach britischem Vorbild’ verschiebt und damit die vom Gericht geschützten Rechte gefährdet.”

Es ist offensichtlich, so Bell, “dass die einzige direkte Auswirkung der Justizreform auf die israelische Demokratie darin besteht, die parlamentarische Demokratie wiederherzustellen, die durch eine jahrzehntelange extralegale richterliche Machtübernahme ausgehöhlt wurde. Die Befürchtung, dass die Justizreform der Demokratie schaden wird, scheint auf einer Kombination aus Vorurteilen und Paranoia zu beruhen, was die Reformgegner zu der Behauptung veranlasst, die derzeitige Regierung werde die Befugnisse, die sie unter demokratischer Herrschaft hat, dazu nutzen, eine Theokratie oder Autokratie einzuführen”.

Vernünftige Menschen können unterschiedlicher Meinung über die Fähigkeiten und Anreize des Gerichts sein, den Schutz der Rechte in einer Demokratie zu verbessern, so Bell. “Sicher ist, dass ein Gericht, das sich übermäßig in die Politik einmischt und eine aktive Rolle in der Politik spielt, wie Israels derzeitiges hyperaktives Gericht, unmöglich als glaubwürdiger oder effektiver Verteidiger der Rechte dienen kann.”

Ministerpräsident Benjamin Netanjahu. Foto: Marc Israel Sellem/POOL

Auch der israelische Premierminister Benjamin Netanjahu versuchte kürzlich in einem Interview, Missverständnisse über die Reformen auszuräumen. Er erklärte, dass es Israel in den ersten 50 Jahren seines Bestehens zwar gelungen sei, ein Gleichgewicht zwischen Exekutive, Legislative und Judikative herzustellen, dieses Gleichgewicht jedoch “allmählich überholt und im Grunde durch das aktivste Gericht der Welt zerstört wurde”.

“In den letzten zwei bis drei Jahrzehnten hat das Gericht nach und nach die Befugnisse des Parlaments und der Exekutive außer Kraft gesetzt”, erklärte er. “Wir versuchen also, es wieder in Einklang mit dem zu bringen, was in allen parlamentarischen Demokratien und in den Vereinigten Staaten üblich ist. Wir wollen eine Kontrolle und ein Gleichgewicht, keine unumschränkte Macht.”

Netanjahu fügte hinzu, es würden über die Justizreform viele Fehlinformationen verbreitet.

“Wir versuchen, die israelische Demokratie dorthin zu bringen, wo sie in ihren ersten 50 Jahren war. Und es war eine herausragende Demokratie. Das ist sie immer noch. Israel ist eine Demokratie und wird eine lebendige Demokratie bleiben, und glauben Sie mir, die Tatsache, dass die Menschen streiten und auf der Straße demonstrieren und protestieren, ist der beste Beweis dafür. Und das wird auch so bleiben.”

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